공법과 토지거래 허가구역

▲ 안병국 포항대학교 세무부동산계열 겸임교수

부동산학과 도시계획학과 국토 및 지역계획학과에서 전공으로 가르치는 과목이 토지와 건축물에 관계된 공법(公法)이다. 공법은 국가나 지자체가 국민이 가지고 있는 재산 등을 규제하는 법률로, 행정청과 일반국민과의 관계를 규율하는 법률이다. 그 중에서도 토지와 건축물을 규제하는 법률을 부동산공법이라고 한다. 이와 반대되는 개념이 사법(私法)이다. 우리나라에서 공법은 150개 정도 존재하고, 법률을 만들 때 국가나 지자체 중심으로 만들었기 때문에 항상 행정청이 상위이고, 국민은 하위에 있는 상하관계로 이뤄져 있다.

규제법적 성질의 공법은 사회적 제약이 따라오는데, 국가나 지자체가 국민의 재산권을 제약했다고 해서 손실보상을 해주지 않는다. 그것이 사회적 제약의 골격이다. 예를 들면 행정청이 팽창하는 어느 한 도시에 국민인 갑돌이가 소유하고 있는 토지를 개발제한구역(그린벨트)으로 용도를 변경했다고 치자. 갑돌이의 토지값은 십분의 일로 하락할 것이다. 그렇다고 하락한 토지가치를 행정청이 보상해주지 않는다. 공익을 위해 사익을 제한하는 사회적 제약이다. 반대로 갑돌이가 가지고 있는 토지가 자연녹지지역에서 상업지역의 토지로 용도가 변경됐다면 토지의 가격은 기존지가에서 열배 이상 상승할 것이다. 토지가격이 행정청의 행정행위로 상승했다고 해서 행정청이 회수해 가지는 않는다.

규제법적 성질의 공법은 또 하나의 특징을 가지고 있는데 `특별한 희생`이다. 특별한 희생은 국가가 갑돌이의 토지를 도로로 이용하려 할 경우 규제의 크기가 사회적 제약과는 달리 강도가 크므로 손실보상을 해주는 특징을 가진다.

국토의계획 및 이용에 관한 법률은 공법이다. 국민의 토지를 규제하는 법이다. 이 법률에 토지거래허가구역을 규제하는 내용이 담겨져 있다. 토지거래허가구역은 허가구역 안의 토지를 국민이 사고 팔 때 미리 허가권자에게 허가를 받고 거래하라는 지역이다. 투기세력이 들어와서 거래하는 것을 막겠다는 취지로 1979년 도입됐고, 1985년 대덕연구단지가 처음 지정됐다. IMF 구제금융을 받은 후 1998년 전국 모든 지역이 해제되기도 했다. 지정대상지역은 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역, 그러한 우려가 있는 지역에 국토해양부장관이 중앙도시계획심의위원회 심의 후 5년 이내 기간을 정해 토지거래허가구역을 지정할 수 있다. 5년 이내 기간으로 정했다가 지정목적을 달성하지 못하면 재지정하게 되는데, 재지정할 때는 국토해양부장관은 미리 시도지사 및 시장, 군수, 구청장의 의견을 반드시 청취해야 한다.

지난해 전국에서 서울시 면적의 (605.33㎢) 2배가 넘는 토지(1,244㎢)가 토지거래허가구역에서 해제됐다. 새정부 출범 후 전국 토지거래허가구역의 대부분이 해제돼 한결 매매가 수월해질 것으로 보인다. 국토해양부는 해제후 거래가 늘었다고 해서 투기가 성행하거나 지가가 상승하는 지역은 나타나지 않았다고 한다. 또한 국토해양부는 토지허가구역의 합리적인 지정을 위해 가격이 급등하는 지역의 토지 투기위험도를 측정해 계량화하는 방안도 추진하고 있다. 즉 지가가 급등하는 지역의 외지인 거래빈도, 도로가 없는 맹지 등 활용가치가 떨어지는 토지의 거래량, 특정지역의 거래집중도를 분석해서 해당지역의 투기위험을 수치화하는 시스템을 추진하고 있다. 국토해양부가 투기여부를 계량화하는 것은 지역별로 세밀한 대응이 필요하다는 판단을 한 것이고, 한번 잘못 지정되면 해제될 때까지 국민의 재산권이 과도하게 규제되기 때문이라고 생각한 까닭이다.

토지거래허가구역 해제는 서두를 필요가 있다. 토지거래허가구역은 거래상황에 따라 절차상 탄력적으로 대응할 수 있는 제도이다. 포항시도 토지거래허가구역 해제를 적극 검토하고 있다. 꽁꽁 얼어붙은 경기활성화 대책에는 거래활성화가 답이 될 수 있다.