“경쟁 없는 정치에선 지역의 미래도 없다”

지방자치 30년 대구경북 민주주의는 어디에 서 있는가

대구시가 2017년 대구 엑스코에서 ‘지방분권개헌 대구결의대회’를 열고 개헌을 촉구하는 퍼포먼스를 펼치고 있다. /대구시 제공

편집자주 = 1995년 지방자치 전면 실시 이후 30년이 지났다. 중앙정부의 권한 이양과 제도 개편이 이어졌지만, 대구·경북의 정치 현실은 여전히 “서울이 공천하고 대구·경북이 투표한다”는 말에서 크게 벗어나지 못했다. 의회는 감시자로서의 존재감을 잃었고, 시민참여는 제도만 남았다.

경북매일은 10월 29일 ‘지방자치의 날’을 맞아 정치·정당·제도·정책·시민참여의 다섯 축에서 지난 30년을 평가하고, 앞으로 30년 대구·경북이 어떤 ‘자치 민주주의 모델’을 만들어가야 하는지를 제시한다.

 

대구 경제적 자립에도 인구 이탈
경북 농촌 인구↓·재정 격차 심화
정치 다양성 부재 특정 세력 독점
공천 당선 구조, 주민 선택 무의미

 

 

<글 싣는 순서>

1. 대구·경북 어디까지 왔나⋯지방자치 30년의 궤적
2. 공천의 굴레⋯중앙이 공천하고 지방에서 투표한다
3. 감시자는 어디에 있나⋯의회 기능 제대로 되는가
4. 지방 자치는 시민의 삶을 바꿨는가
5. 지방자치 다음 30년의 조건⋯하혜수 경북대 행정학부 교수 인터뷰

1995년 부활한 지방자치가 올해로 30년을 맞았다. 대구·경북의 지방자치는 지난 30년간 외형적으로는 크게 성장했지만, 내면적으로는 여전히 중앙의 그늘을 벗어나지 못했다는 평가가 많다. 

민선 1기 문희갑 전 대구시장은 “지방이 스스로 먹고사는 경제 기반을 만들어야 한다”며 산업 구조 개편과 첨단산업단지 조성에 나섰다. 그로부터 30년이 흐른 지금, 대구는 전국 최대 규모의 의료·치과 산업 클러스터와 로봇산업 거점을 구축했지만 인구는 줄고 젊은층은 수도권으로 빠져나갔다. 1995년 259만 명이던 대구 인구는 올해 233만 명으로 감소했다. 경제적 자립이 일정 수준 이뤄졌음에도 인구·일자리 문제는 여전히 중앙정책에 의존하는 구조를 벗어나지 못했다는 비판이 따른다.

경북도 사정도 비슷하다. 22개 시·군이 각기 다른 이해관계를 안고 있지만 이를 통합 조정하는 광역 거버넌스는 여전히 약하다. 안동·포항·구미 등 지역 간 개발 격차는 오히려 커졌고, 정책 결정 기준이 여전히 ‘지역 안배’ 중심으로 흐르는 관행이 고착화돼 있다. 특히 2010년 이후 농촌 인구 감소와 재정 격차 심화는 도 단위 자치의 지속가능성을 위협하는 요인으로 지목된다.

재정자립도는 지방자치의 구조적 한계를 상징한다. 1995년 대구시 예산은 2조 4000억 원 수준이었으나 2025년에는 11조 원을 넘어섰다. 예산 규모는 5배 가량 커졌지만 재정자립도는 여전히 30%대에 머문다. 경북도 역시 예산이 3배 이상 늘었으나 자체 세입 비율은 정체 상태다. 2024년 경북 재정 자립도는 24.56%로 전국 최하위 수준이다. 국비사업과 교부세 의존이 높아 지역 실정에 맞는 재정 설계가 어렵고, 중앙정부의 정책 방향에 따라 예산이 움직이는 구조가 고착됐다.

정치적 다양성의 부재도 지방자치의 한계로 꼽힌다. 대구와 경북은 민선 1기 이후 단 한 차례도 정권 교체를 경험하지 않았다. 안정적 행정의 장점이 있지만, 경쟁 부재로 인해 정책 혁신의 동력이 약화됐다는 지적이 많다. 시민사회가 행정 의제를 주도하기보다 행정기관이 설정한 정책에 ‘참여하는 수준’에 머문다는 비판도 이어진다.

그럼에도 30년간의 변화는 결코 작지 않다. 지방정부의 기획 능력은 향상됐고, 지역 산업의 자생적 성장 기반도 일정 부분 마련됐다. ‘시민참여예산제’, ‘마을만들기 사업’, ‘청년정책네트워크’ 등 주민 중심 행정 실험이 전국적 모델로 자리잡았다.

특히 대구는 전국적으로 ‘지방분권 선도도시’로 평가받는다. 2002년 전국 최초로 민간 지방분권운동단체를 발족시킨 데 이어, 2011년에는 ‘대구시 지방분권운동 촉진 및 지원에 관한 조례’를 제정했다. 2012년 광역시 최초로 ‘대구시 지방분권협의회’를 창립했고, 2015년에는 전국에서 처음으로 8개 구·군 모두가 지방분권 조례를 제정했다. 2016년에는 광역·기초 협의체가 함께 참여하는 ‘지방분권협력회의’를 전국 최초로 출범시켰다.

민선 6기 권영진 시장 시절에는 ‘주민자치’의 실험이 활발했다. 당시 대구시는 원탁회의, 시민 공론장, 주민참여예산제 등 숙의형 참여 방식을 적극 도입했다. 이후 지방분권사업의 형태도 다양해졌다. 대구시는 전국 최초로 ‘지방분권 대학생 홍보단’을 운영하고, 지방분권 뮤지컬과 플래시몹, 청소년 아카데미 등 문화적 접근을 통해 시민 인식 확산을 꾀했다. ‘지방분권 개헌 희망버스’와 같은 전국 순회운동도 대구에서 처음 시작됐다.

대구시 관계자는 “대구는 지방분권운동의 태동지”라며 “전국지방분권협의회 출범을 주도하고, 지방분권 실현을 위한 민관 협력 기반을 가장 먼저 구축한 도시”라고 말했다.

이어 “지방분권운동대구경북본부, 지방분권개헌청원대구경북본부, 지방분권리더스클럽 등 전국 최다 민간단체를 운영하고 있다”며 “전국 최초로 분권업무 전담팀인 ‘분권선도도시추진팀’을 설치해 실질적 시스템을 마련했다”고 덧붙였다.

전문가들은 지방자치 30년의 성과를 “제도적 완성의 시기”로 평가하면서도, 그 다음 단계로는 ‘내용 있는 자치’로의 전환해야 한다고 입을 모은다.

김영수 영남대 정치외교학과 교수는 “대구·경북의 가장 큰 문제는 경쟁의 부재”라며 “정치는 경쟁을 통해 발전해야 하는데, 이 지역은 특정 정치세력이 장기간 독점하면서 공천만 받으면 당선이 확정되는 구조에서 주민 선택은 무의미해졌다”고 지적했다.

이어 “지방정치는 중앙정치의 하위 체계로 전락했고, 혁신이 일어나지 못하고 있다”며 "경쟁 없는 정치에선 지역의 미래도 없다”고 강조했다.

/장은희기자 [e-mail]