지방자치 20년, 지방자치 2.0의 시대로

▲ 이동수 대구한의대 교수

우리나라가 지방자치제를 도입한지도 금년들어 20년에 접어들었다. 20년은 성년이 되는해로 그만큼 지방자치제도 성숙되어야 할 것이다. 사실 우리나라는 유럽이나 일본과 같이 성주중심의 봉건시대를 거친 후 지역간 협약에의해 국가가 탄생된 것과는 다른 유형으로서 20년간의 매우 큰 진전을 보였다고 호평된다.

지난 20년간 우리나라 지방자치체의 성과로는 첫째, 민주주의의 강화를 들수 있을 것이다. 이는 주민감사청구, 주민소환 등 주민이 행정의 객체에서 탈피하여주체로서 충분한 역할을 할 수 있음을 보유주고 있다. 또한 주민의사를 반영한 지자체간 정책 경쟁이 활성화 되어 자치단체의 정책결정과정과 집행에 있어서 객체에서 주체로 바뀌었다고 평가할 수 있을 것이다.

둘째, 특색있는 지역발전을 들었는데 지방의 다양성·특색을 반영한 지역발전 전략이 추진되고 창의성이 반영된 지역브랜드가 창출되었다고 말할 수 있을 것이다. 물론 이 과정에서 자치단체간의 경쟁은 중복투자, 과도한 지출 등의 문제를 안고 있으나 문제점보다는 지역의 특성화 발전 이익이 더 크다는 것이 일반적인 평가라 할 수 있다.

셋째, 지방자치단체의 위상 강화로 지자체 간 협력을 통해서 지방 스스로 서비스의 질을 제고하는 등 중앙정부의 하위조직으로서 지역이 아닌 국가발전의 한 축으로서 국정운영의 동반자로 자리매김했다고 평가할 수 있을 것이다.

이러한 성공적 평가에도 불구하고 현재 우리나라 지방자치의 상황은 경제 저(低)성장 기조 항상화(恒常化)와 지역이기주의에 따른 갈등 심화, 고령화·낮은 행복지수 등 경제·사회적 환경이 변화하고 있고, 국가사무의 지방이향이 아직도 미흡한 등 실질적인 권한과 자율성이 아직 많이 부족한 실정이다. 또한 국세 대(對) 지방세 비율 8:2로 20년간 불변이고, 복지·국고보조 대응 등 재정운영이 경직되어 열악한 지방재정을 보이고 있고, 인구·면적·지역특성과 관계없이 획일적인 자치제도를 보유하고 있어 많은 도전과 개선이 요구되고 있다.

이러한 문제를 넘어서 지방자치 2.0 시대를 열어가기 위해서는 먼저 자방자치의 근본이념에 충실한 접근이 필요하다. 이를 위한 전략으로는 지역사회 공동체의 활성화와 주민 중심의 생활밀착형 제도 정비, 재정분권의 확립이 필요할 것이다.

첫째, 지역사회 공동체의 활성화를 위해서는 공동체 모델의 정립과 함께 기본법 등 지속가능한 지역사회 공동체기반의 조성이 필요하며 공동체 중심의 사회적 경제, 작은 경제 활성화가 반드시 필요하고 이를 위한 법제도적 기반이 마련되야 할 것이다.

둘째, 지방자치제 시행이후 변화된 인구 등 생활환경을 반영하기 위해서는 주민생활 밀착형 자치제도 확립이 필요한데 이을 위해서는 책임읍면동제도의 도입 등 현장중심으로 조직과 인력 및 기능의 개편이 필요하고, 주민주도형 행정서비스의 제공, 주민불편 해소를 위한 과제의 추진과 주민자치회 등 주민지원행정의 추진이 필요할 것이다.

셋째, 이러한 지방자치의 실현을 위해서는 반드시 재정분권이 이뤄져야 한다. 재정분권의 확대를 위해서는 국가 - 지방, 광역 -기초간 재정 격차 해소를 위한 세제조정과 함께 지방소비세 확대 및 종합부동산세의 지방세 전환 등의 지방재정 구조개혁이 필요하고, 지방세 과세대상을 확대하는 노력과 함께 지방세 과세표준의 단계적·연차적 현실화를 추진하는 등 과세체계 개선이 필요하며, 불합리한 지방세 특례 정비와 함께 지방세외수입을 확충하는 등 세입기반 확충이 필요할 것이다.

지방자치제 20년의 역사를 기반으로 새로운 20년을 이끌어가기 위해서는 중앙정부와 지방자치단체간의 많은 논의가 필요할 것이다. 중앙정부는 이제 지방자치단체를 하위 조직이 아닌 국정의 동반자로 인식하고 보다 많은 권한과 재원을 지방자치단체로 이양해야 할 것이다. 지방자치단체 역시 질풍노도의 실험시기를 지나 성년의 성숙함으로 국정의 한축이라는 책임의식을 가져야 할 것이다.