성장거점전략으로 성장한 포항과 울산

▲ 안병국 포항대학교 세무부동산계열 겸임교수

우리나라의 지역개발은 1950년부터라고 할 수 있다. 일제강점기로부터 해방 된지 5년이고, 대한민국 정부 수립 3년이 된 후이며, 한국전쟁이 발발했다. 이 시기는 일본 식민지 하에 왜곡된 국토공간을 바로 잡고 전쟁으로 폐허가 된 국토를 재건하는데 초점을 맞추었다. 1960년대는 우리나라에서 처음으로 경제개발 5개년이 수립되고 추진됐던 시기이다. 제1차 경제개발 5개년계획(1962~1966년)의 기본목표는 경제적인 악순환을 시정하고, 자립경제 달성을 위한 기반을 구축하는데 두었다.

1차계획에서는 산업의 근대화를 통한 공업화에 있다고 강조해 전력 공급원 확보, 국가기간 산업의 확충과 사회간접자본의 충족, 수출증대 기술진흥에 중점을 두었다. 도시계획법이 제정되고(1962년), 국토건설종합계획법(1963)이 입법화된 이 시기에 일정한 지역대상으로 한 특정지역개발계획이 처음으로 실시됐다. 이때 계획하에 만든 사업이 경인특정지역과 울산특정지역, 포항특정지역이다. 이 특정 지역이 박정희 정부의 성장거점도시로 탄생된 것이다. 그 대표적인 도시가 포항과 울산이다.

성장거점도시는 성장거점전략이라는 이론에서 나왔다. 스웨덴의 경제학자인 미르달(Myrdal) 교수에 따르면 한 지역은 중심도시와 그 주변지역으로 구성된다. 여기서 중심도시는 성장거점이 되고, 그 주변지역은 성장거점의 배후지역이 된다. 그리고 이들 중심도시와 주변지역간에는 순환인과(Circular causation)관계가 이루어지고, 역류(Backwash)와 확산(Spread)효과가 이루어진다는 것이다. 순환인과관계란 중심도시가 지니고 있는 유리한 성장요인 때문에 중심도시는 계속 성장하게 되고, 반대로 주변지역은 그것이 지니고 있는 불리한 성장요인 때문에 계속 침체 상태에 남아있게 되는 관계를 의미한다. 역류효과란 주변지역의 인구, 기능공, 자본 등이 중심지역으로 빠져나가는 것을 말하며, 주변지역 발전은 둔화된다. 확산효과란 중심지의 기술, 자본, 인력 등이 주변지역으로 확대되어 나가는 것을 말하며, 주변지역 발전은 가속화된다. 그런데 도시계획학에서 역류효과는 확산효과보다 더 강하기 때문에 결국 성장거점만이 과도하게 성장하게 된다는 것이다.

보릿고개시절 시골 농사짓는 집에 장남만이 부모의 정성과 재정적 지원을 받고 도시에서 대학을 졸업해 판사 검사 의사가 된 후에 교육을 제대로 받지 못한 나머지 동생들을 거두는 일을 볼 수 있는데 성장거점전략을 쉽게 설명할 수 있는 예이다.

낙후지역의 발전을 위해 성장거점전략을 실시하는 이유는 무엇일까? 그 이유는 한 곳이나 몇 군데 선택된 거점에 투자를 집중함으로써 규모의 경제(economy of scale)를 유도할 수 있고, 낙후지역에서 도시지역으로 이동하고 있는 인구 유출을 억제할 수 있기 때문이다. 또한 지역의 경제성장이 촉진되려면 추진력 있는 산업이나 기업을 갖고 있어야 하기 때문이다. 이같은 몇 가지 성장에 대한 특성을 가지고 있기 때문에 성장거점전략은 오늘날까지 지역개발의 중요한 수단과 방법으로 채택된다.

포항과 울산이 제1차 경제개발 5개년 계획에 의해 임해공업 성장거점도시로 출발한 것은 기록에 의해 틀림이 없다. 50년 이상 흐른 이 시점, 두 도시가 갖고있는 산업경제면에서의 위상은 많은 차이를 보이고 있다. 출발부터 산업의 다각화로 시작한 울산과 국내산업의 뒷받침하기 위해 철강재만 꾸준히 생산해 온 포항과의 차이점이기도 하다. 2014년 말이면 두 도시 성장극이 고속도로에 의해 물리적으로 연결된다. 균형이 깨져있는 상태에서 극의 연결은 힘센 극으로 끌리게 되어 있다. 포항은 힘센 극에서 무엇을 끌어들일 것인가를 이제부터 고민할 때이다.